Опыт и координация использования технической помощи в Молдове
(январь 2003)
Республика Молдова – молодое европейское государство, провозгласив независимость
11 лет назад, проходит стадию становления. Решается триединая задача: укрепление
государственности, трансформации экономики в рыночную и демократизации
общественной жизни.
Поскольку до недавних пор в истории не было прецедента перехода «от социализма к капитализму», но демократические государства с развитым рыночным хозяйством в современном мире существуют, - от них и пришла помощь Молдове, впрочем, как и всем странам переходной экономики.
Молдова установила отношения с международными организациями уже в начале 90-х гг. (ТАСИС – 1991, МВФ и МБ – 1992 и т.д.). Наряду с кредитами страна получила большие объемы технической помощи (TП) в виде программ безвозмездного финансирования и передачи ноу-хау для демократизации общества и становления рыночной экономики. ТАСИС, например, в 90-е годы (1991-1999) способствовала привлечению в страну около 70 млн. евро, в т.ч. в 1996/97 – 17 млн., 1998/99 – 19,5; 2000/2001 – 25,0 млн. евро. Индикативная программа ТАСИС на 2000-2003 гг. оценивается в 50 млн. евро.
Участие отдельных доноров в предоставлении ТП Молдове от года к году изменялось. Большая часть - 40-53%, однако, финансовых ресурсов ТП ежегодно приходится на USAID (реформа финансового сектора, земельная реформа, реорганизация колхозов и совхозов, пост-приватизационные процессы в rural area). Далее следуют ТАСИС, ООН, правительство Голландии, а в последние годы DFID (Великобритания) и SIDA (Швеция). Прежде активное присутствие GTZ (Германия) в Молдове – после 2000 г. прекращено. Начиная с 2004 г., сокращается и финансовая помощь США Молдове: до 23.5 млн. долл., что на треть меньше чем в 2002 г.
Правомерны вопросы: каким был общий фон в стране для реализации ТП? Что происходило в политической, социальной и экономической жизни Молдовы в последние годы? Каким образом ТП соотносилась с этими многосложными процессами? Как она координировалась и с какой результативностью использована?
Становление Республики Молдова как государства и жизнь его населения после 1991 г. происходили при весьма драматических обстоятельствах: территориальное расчленение страны (сепаратизм Приднестровья); резкий спад экономики (на 2/3 к уровню 1989 г.); противоречивый и непоследовательный характер реформ; уменьшение ресурсов госбюджета на нужды здравоохранения (до 3,0% к ВВП) и образования (5,0% к ВВП); расширение зоны бедности, резкая дифференциация доходов населения. При отсутствии общепризнанной населением стратегии реформ и отсутствии преемственности в действиях сменяющих друг друга правительств тяжким бременем для государства стал внешний долг в 1,5 млрд. долл. США, дополняемый внутренним в 2,4 млрд. леев, который увеличился в 10 раз. Государственный аппарат, в равной мере как и «политическая элита», и наука, не смогли удовлетворительно решить задачи трансформации государства, экономики и общества. После 1991 года в Молдове сменилось 9 правительств, но результаты их деятельности неудовлетворительны. После десяти лет экспериментов с реформами Молдова только в 2000-2002 года смогла остановить спад производства при том, что сокращение ВВП к уровню 1990 г. за этот период составило 63,0%. Отметим для сравнения, что по СНГ в целом этот спад составил 50,5%, а по странам Центральной и Восточной Европы – 22,6%.
Для того, чтобы Правительство смогло отказаться от работы в режиме «аварийной команды», а страна перешла от тактики борьбы за выживание к стратегии устойчивого развития, необходимо учесть уроки трансформации, важные и для принятия решений на будущее:
a) необходимо обеспечить социальный консенсус относительно содержания реформ и взаимосвязи ее составляющих;
b) население нуждается в сильном и эффективном государстве, которое способно обеспечить законность и институциональную поддержку социально ориентированной рыночной экономики и устойчивого человеческого развития;
c) интересам всех сторон, и, прежде всего населения, отвечает необходимость восстановления единства территориально-хозяйственного комплекса страны, упорядочение взаимоотношений с Транснистрией на основе европейских стандартов регионального самоуправления;
d) выйти из замкнутого круга депрессии, можно только усилив внимание к реальному сектору экономики, для чего необходимо создать мотивацию экономическим агентам, выгодную и для них, и для государства; улучшить корпоративное управление приватизированными предприятиями; обеспечить уважение прав инвесторов и прозрачность тендеров; обеспечить защиту сектора малых и средних предприятий, поскольку именно на его основе формируется средний класс – союзник реформ. Этим же целям должна быть подчинена борьба с коррупцией, «захватом государства» различными бизнес-группами;
e) проводя реформы, следует исходить из того, что социальная ответственность государства отнюдь не уменьшилась с переходом от централизованно – планируемой к рыночной экономике. Меняются только способы регулирования процессов в социальной сфере. На первый план сейчас выдвигается преодоление бедности на основе Стратегии экономического роста и сокращения бедности.
И, наконец, успех Правительства и доноров, помогающих ему, напрямую зависит от того, насколько продуктивно удастся обеспечить сочетание их политических, социальных и экономических компонентов. Позитивный и негативный опыт Молдовы в переходный период, весьма наглядно демонстрирует связь между прогрессом трансформации и политической стабильностью. Политические риски и беспорядочная политика государства – враг реформ.
Сценарии развития Молдовы на среднесрочную перспективу детерминированы по крайней мере тремя обстоятельствами: демографическая ситуация (депопуляция, сокращение в структуре населения доли трудоспособных, mass labor migration abroad); устаревание основных фондов в условиях низкой инвестиционной активности; и, наконец, третий фактор кумулятивного действия – крупный государственный долг, как внутренний, так и внешний.
Названные ограничения предопределяют для Республики Молдова, ее руководства по существу единственный путь – закрепить позитивные подвижки в экономике, поддерживать и дальше социальный оптимизм (что у нынешнего Правительства получается вполне) и выйти, по крайней мере, на 6-7%-рост ВВП. Реализация оптимистического сценария Республики Молдова возможна при динамизме реформ и общественном согласии, при общем осознании приоритета национальных интересов над корпоративными, клановыми или региональными интересами, при уменьшении давления на государство тех или иных социальных и политических сил, на нейтрализацию чего требуются дополнительные усилия, ресурсы и время. А времени потеряно уже немало.
Пессимистический сценарий возможен в том случае, если Парламент не обеспечит создание правовой базы для «второй волны реформ», а Президент и Правительство окажутся в плену обстоятельств и постоянно будут заняты реализацией «неотложных мер».
Конституционно Республика Молдова ориентирована на демократию, политический плюрализм, гражданское согласие и рыночную экономику. Остановка за «малым» - и власти, и население, и гражданское общество (как новый «передовой отряд» народа) должны, наконец, прийти к общему согласию о том, каким государством быть Республике Молдова и в чем состоят ее долгосрочные интересы.
Работа Правительства и доноров, сотрудничающих со страной, сейчас в 2002 году и на ближайшие годы – уже вполне оформлены в документальном отношении. И это, в отличие от предшествующего периода, позволяет упорядочить, наконец, координацию технической помощи, оказываемой стране.
Оглядываясь назад, на десятилетнюю практику использования Молдовой ТП, можно сказать, что постановка дела в этой области была обеспечена далеко не лучшим образом, как Правительством, так и донорами.
Недостатки со стороны Правительства в организации использования ТП:
1. Отсутствие ясно сформулированных приоритетов и сбалансированной стратегии реформ. Отсюда, - затруднения при определении того, «в каких областях, в чем нужна ТП»? В результате, нередко получалось, что проекты меморандумов (к примеру, между Правительством и МВФ/МБ) в основном подготавливает помогающая сторона;
2. Недостаточный уровень координации ТП из одного центра в Правительстве (Министерства экономики). Его роль долгое время ограничивалась составлением сводной информации о ТП, без реальных возможностей воздействовать на «самодеятельность» министерств и департаментов. Парадоксально, но Министерство экономики (продуцент идей и координатор реформ) получило ТП намного меньше, чем, например, НБМ или Министерство финансов, не говоря уже о «чемпионе» в этой области – Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности.
Попытка создать Центр по координации внедрения проектов (PPIC) быстро окончилась вместе с прекращением финансовой поддержки со стороны ПРООН;
3. «Самодеятельность» министерств, департаментов и государственных агентств (а их сейчас около 50) в стремлении получить ТП. При узковедомственной аргументации, недостаточной глубине анализа и обоснования проблем «под ТП» это порождает либо ошибки в выборе цели, либо дублирование работ, либо соперничество в получении ТП «для себя». В результате в 90-е гг. разные доноры в разных ведомствах помогали в подготовке законов «Об иностранных инвестициях», «О банкротстве» (GTZ, WB), обоснований по аграрной стратегии (ТАСИС, WB, USAID), по продвижению экспорта (UNDP, GTZ, TACIS). Семь лет (начиная с 1991 г. !) продолжалась эстафета разработки нового рыночно ориентированного Гражданского кодекса Республики Молдова: использованы поочередно ресурсы ТАСИС, GTZ и USAID. Кодекс утвержден Парламентом в июне 2002 г., однако согласно общей оценке его применение на практике весьма проблематично. По-видимому, потребуется дополнительная работа;
4. Недостаточен уровень контроля за реализацией проектов ТП. Молдавская сторона нередко удовлетворяется получением ТП, запуском проектов, поездками за опытом и т.п. Ситуация в республике изменчива, и нередко проекты, рассчитанные на 2-3 года, нуждаются в корректировке. Пример: проекты TACIS, UNDP и USAID в области местного самоуправления и административно-территориальной реформы;
5. Недостаточная транспарентность разработки и реализации проектов. Игнорирование Правительством позиций NGO и сигналов масс-медиа.
Резервы и недостатки организаций-доноров в предоставлении ТП представляются следующими:
1. Спорный выбор областей (секторов) для оказания ТП. Примеры: внимание к агробизнесу без увязки с rural development; игнорирование потребностей развития промышленности (вплоть до 1995 г., когда было создано ARIA и приняты постановления Правительства о реконструкции предприятий, замораживании их долгов и пр.); запоздавшее внимание к проблемам реформирования публичного секторов, регионального развития;
2. Неудовлетворительное качество мониторинга, в результате чего в ряде проектов ТАСИС, имевших проблемы в менеджменте уже с самого начала (ARASS, создание информационной системы занятости) тем не менее продолжалось расходование финансовых ресурсов в течение 2-3 лет вплоть до полного фиаско этих проектов;
3. Неоправданная концентрация внимания и ресурсов доноров в одних и тех же секторах, что порождает дублирование работ: приватизация (в 1994-98 гг.), local administration (после 1999 г.), Приднестровье и Гагаузия (после 1996 г.) и др.;
4. Медлительность в разворачивании проектов. Цикл запуска проекта у ТАСИС наиболее продолжителен среди всех доноров (иногда 2-3 года), наиболее оперативно USAID;
5. Скрытые проявления коррупции, «смягчения» отношений менеджмента проектов и госструктур реципиентов ТП посредством денежных выплат, study tours для руководителей госорганов, приема на работу в проекты их родственников и протеже.
Новые тенденции в организации технической помощи Молдове в 2001-2003 годы
Большинство стран Центральной и Восточной Европы по прошествии декады реформ определились, что транзиционный период для них позади (see: conferences – “Beyond Transition”, Warsaw, May ’02; “From Transition to Integration”, Sofia, etc.).
Республика Молдова же после 10 лет реформ пока обозначила возобновление экономического роста и более сбалансированный подход к политическим, экономическим и социальным компонентам реформ. Такой подход нашел отражение как в правовом творчестве Парламента, так и в практической деятельности Правительства.
Нынешний этап взаимодействия Правительства и организаций-доноров (в т.ч. ТАСИС) отмечен определенными предпосылками для улучшения работы «в части анализа, выполнения проектов и их внедрения»:
1. Наличие рамочных документов, определяющих деятельность Правительства и организаций-доноров на среднесрочный период:
· Программа деятельности Правительства на 2001-2004 гг., подкрепление ее отдельными законами и среднесрочными проектировками Правительства (программы по занятости, поддержке малого бизнеса, привлечению инвестиций, продвижению экспорта и др.);
· Стратегия социально-экономического развития РМ на период до 2005 г.;
· Предварительная стратегия снижения уровня бедности; и др.
2. Конструктивное взаимодействие законодательной (Парламент) и исполнительной (Правительство) ветвей власти. Наличие устойчивого большинства в Парламенте.
Соответственно новым политическим и социально-экономическим реалиям, обозначились и новые тенденции в постановке и координации ТП. Ее масштабы: в 2001-2002 г. в Молдове в стадии реализации было не менее 112 проектов с объемом финансирования в 88 млн. долл. США, из них 64,7% приходилось на USAID и Европейский Союз (ТАСИС, страны-доноры). Приоритетные области: аграрный сектор и развитие села – 24,9%; социальная сфера – 15,2%.
Пересмотр подходов Правительства к использованию технической помощи:
· В качестве основной проблемы избрана Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности, решаемая под патронатом Президента В. Воронина; рамочный рабочий документ (PRSP) согласован с МВФ/МБ и организациями-донорами ТП;
· Более избирательный (более требовательный) подход к выбору областей применения и тематики проектов. Правительством принят ряд постановлений, регулирующих права и функции госорганов по сотрудничеству в рамках ТП;
· Предприняты попытки оценить результативность уже выполненных проектов, особенно тех, в которых были задействованы финансовые ресурсы из внешних кредитов (АРИА, др.);
· Министерство экономики впервые разработало «Manual on Technical Assistance Activities» (2001 г.); поставлена задача создать систему мониторинга ТП – на уровне Правительства, в Министерстве экономики и отдельных министерствах и департаментах;
· Поиск альтернативных решений, отличных от предлагаемых донорами (пост-приватизационные процессы в сельском хозяйстве, административно-территориальная организация страны, создание товарной биржи и др.);
· Стремление увеличить инвестиционный компонент в структуре ТП (реконструкция дорог, мостов, таможенных пунктов и др.);
· Активизация инициативы местных органов, особенно в потенциальных зонах роста: муниципиях Кишинев, Унгены, Кагул.
Со стороны доноров новые подходы в предоставлении ТП и организации выполнения проектов проявляются в следующем:
· Формирование среднесрочных программ ТП (USAID – на 2001-2005 гг., ТАСИС – 2001-2003 и т.д.) в сочетании с более четким «разделением труда» между донорами при верховенстве МВФ и Мирового банка;
· Перегруппировка сил: сокращение объемов ТП у доноров «передовой волны» (USAID, UNDP, GTZ) и приток ее от отдельных стран ЕС (UKDFID, the Netherlands, Sweden – SIDA, Norway, Denmark), Канады и Японии;
· Акцент ТАСИС (при объеме ТП на 2002-2003 гг. в 21 млн. евро) на практических действиях по реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и РМ;
· Увеличение доли «твердой помощи» (инвестиционный компонент у ТАСИС, например, на 2002-2003 гг. определен в 25%), а не только консалтинг и тренинг; ориентация на сокращение сроков реализации проектов, диверсификацию состава бенефициаров, в том числе на локальном уровне – стремление обойти ТП-монополизм центральных структур;
· Резкое и возросшее внимание к организациям civil society, как соисполнителям проектов ТП (USAID, UNDP, Soros Foundation, UKDFID, TACIS); специальные исследования по отработке механизмов привлечения NGO к программированию и реализации проектов (ТАСИС, июль 2002 г.).
Заключение
Если попытаться обобщить всю совокупность проектов технической помощи, реализуемых в Республике Молдова в 2001-2003 гг., то можно выделить следующие основные области концентрации технической помощи:
· качество управления государством и развитие демократии (правовая база и правосудие; институциональное укрепление; внутренние дела – коррупция, преступность и пр.; вовлечение гражданского общества, демократическая программа);
· макроэкономическая стабильность, экономический рост и сокращение бедности;
· реформа собственности (постприватизационные процессы), структурные реформы (энергетический сектор, агробизнес, транспорт и телекоммуникации);
· развитие человеческих ресурсов;
· охрана окружающей среды.
Программа ТАСИС в 2001-2003 гг. выступает в Молдове в двух ипостасях: как инструмент реализации Соглашение о партнерстве и кооперации между ЕС и РМ: как проводник европейских ноу-хау (через проекты) в ключевые области государственного управления, экономики и социальной жизни.
В целях повышения результативности технической помощи, оказываемой Молдове международными организациями и странами-донорами, и лучшего взаимодействия государственных структур и доноров, а также устранения тех недостатков, которые имели место в прошлом, целесообразно:
1. На уровне Правительства, отдельных министерств и регионов «знать, для чего нужна помощь». Для этого нужно профессионально оценивать ситуацию – улучшить качество исходной информации и уровень analytical skills; вычленить жизненно важные проблемы, для разрешения которых действительно необходима ТП; грамотно формулировать задачи; активно соучаствовать в разработке и реализации проектов;
2. Институционально усилить координирующую структуру по ТП в Правительстве (Министерстве экономики), провести в первом полугодии 2003 г. двустороннюю встречу Правительство – доноры по проблеме повышения эффективности организации и использования ресурсов ТП в Республике Молдова (на уровне ответственных лиц);
3. Обеспечить гласность, транспарентность на протяжении всего процесса технического сотрудничества государственных структур и организаций-доноров, в том числе посредством большего вовлечения организаций civil society в разработку и внедрение проектов;
4. Активнее использовать возможности регионального сотрудничества (Юго-Восточная Европа, регион Черноморского сотрудничества, соседние страны – Румыния и Украина) и опыт других countries in transition по рациональному использованию технической помощи, ориентированной на поддержку демократии и реформ.
P.S.: Приведенные выше оценки изложены на семинаре ТАСИС “Analytical skills related to Aid Coordination and Project Monitoring”; они проистекают из опыта сотрудничества CISR в 1997-2002 гг. как с государственными структурами, так и с представительствами международных организаций и проектами, реализуемыми в Молдове World Bank, UNDP, TACIS, GTZ и USAID.