LIESAP/CISR, июнь 2003 г.

О результатах тестирования единой анкеты „Cerere pentru asistenţă socială” для определения нуждаемости населения в социальной помощи (коммуна Кукурузень, Орхей)

Все действия по обеспечению в Республике Молдова экономического роста и сокращения бедности должны строиться на институциональной базе, обеспечивающей хорошее управление. При этом важно четко разделить социальные обязательства государства как в отношении трудоспособной части населения (обеспечение занятости), так и в отношении наиболее уязвимых групп населения, которые не могут самостоятельно преодолеть критические жизненные ситуации. 

Одна из негативных сторон переходного периода – резкое увеличение контингента населения, нуждающегося в социальной поддержке государства, в том числе через выплату денежных пособий и компенсаций. 

Ограниченность финансовых ресурсов государства побуждает к поиску путей наиболее рационального использования бюджетных средств на эти цели. 

Начиная с 1 июля 2000 года в Республике Молдова накоплен трехлетний  опыт действия системы адресных компенсаций (АК) по оплате коммунальных услуг и энергоносителей, основанной на категорийном принципе. Социальная помощь оказывается государством 11 категориям граждан (примерно 250 тысяч человек) в соответствии с Законом об особой социальной защите некоторых категорий населения № 933-XIV от 14 апреля 2000 года и Постановлением Правительства  № 761 от 31 июля 2000 г. (инвалидам, одиноким пенсионерам, участникам второй мировой войны, семьям с четырьмя и более детьми в возрасте до 18 лет, и другим). 

В целом эта система позитивно воспринята населением, понятна ему и обеспечила экономию средств, в сравнении с постсоветской системой привилегий. Наряду с этим, практика работы Национальной кассы социального страхования, а также ряд целевых исследований выявили, что действующая система нуждается в усовершенствовании, имея в виду ее большее нацеливание на нуждаемость конкретных домохозяйств и людей. 

Для достижения этой цели по инициативе Национальной кассы социального страхования (НКСС) и Проекта социальной помощи и компенсации за электроэнергию населению с низким уровнем доходов (USAID) была разработана Единая анкета (Cerere pentru protecţie socială), которая выборочно апробирована в территориальных органах НКСС с целью выявления пригодности этой анкеты для определения реальных нужд тех, кто обращается к государству за поддержкой. Перед Центром стратегических исследований и реформ (CISR) была поставлена задача протестировать анкету в рамках территориально крупной социальной общности. 

В качестве таковой была избрана коммуна – Кукурузены, Оргеевский район (8 сел с 4755 жителями), послужившая объектом сплошного социологического исследования, что реализовано в республике впервые. Используя ЕА в качестве инструмента обследования, сформирована база данных, на основе которой проведена оценка уровня и различных аспектов жизни сельского населения, их доходов и расходов, включая получателей АК. Выявлена ошибка исключения по отношению к системе АК; установлены группы лиц, которые обращались за компенсациями, и лиц, которые могли, но не обратились за социальной помощью; внесены предложения по усовершенствованию ЕА с целью улучшения ее практической применимости. 

Выбор коммуны Кукурузены для тестирования ЕА был обусловлен следующими обстоятельствами:

·        коммуна Кукурузены является типичным для Молдовы примером группового сельского расселения как по численности населения и количеству домашних хозяйств, так и структуре занятости, образованию, уровню доходов и степени нуждаемости. Получатели АК в численности населения коммуны составляли 4,5% в марте 2003 г., что, практически, идентично среднему показателю по сельской местности Молдовы;

·        коммуна расположена в «сельской глубинке» вне зоны влияния урбанизированных территорий или интенсивных транспортных потоков, и включает в себя разновеликие села по численности населения и уровню экономической активности;

·        в составе коммуны имеется село (Кукурузены, с населением в 1890 человек по состоянию на 1 января 2003 г.; 1985 человек на 1 января 1989 г.), которое входит в группу из 45 населенных пунктов, в которых Департамент статистики и социологии начиная с 1997 г. регулярно обследует бюджеты домашних хозяйств. Это обстоятельство предоставило дополнительную возможность для оценки “работоспособности” ЕА и контроля результатов.

В процессе тестирования ЕА из всего населения коммуны Кукурузены в 4 755 человек и 1 870 домашних хозяйств удалось охватить 94,0% населения (4 461 человек) и 81,0% домашних хозяйств (1 515 домашних хозяйств), что обеспечивает вполне репрезентативную выборку. При содействии примэрии и заинтересованности населения количество отказов было минимальным; преобладающей причиной неполучения информации было отсутствие кого-либо в домах, главным образом, вследствие выезда основных членов домохозяйств на заработки за рубеж. 

Наиболее важные социальные характеристики коммуны, выявленные с помощью ЕА, состоят в следующем:

a)      56,7% домохозяйств включает семьи, состоящие из трех и более человек. В то же время, по сравнению с 80-ми годами доля малолюдных домашних хозяйств, в которых проживают 1-2 человека, увеличилась (до 43,3%), что является тревожным сигналом обезлюживания сел. Одинокие люди составляют 37% (!) населения коммуны. В 2/3 домашних хозяйств главами являются мужчины, а в 1/3 – женщины;

b)      образовательный уровень населения довольно высок: высшее образование имеет 7,8%, среднее специальное образование – 17,4%, среднее общее образование – 50,0% населения;

c)      характер занятости отражает трансформационные процессы, происходящие в молдавских селах после приватизации земли в 1998-2000 гг. До этого на территории коммуны находились 2 совхоза, 1 колхоз и 1 государственный сельскохозяйственный колледж (с. Верхние Кукурузены). Сейчас преобладающими формами предпринимательства на основе частной собственности являются фермерские хозяйства (1 268 единиц), ассоциации фермерских хозяйств и общества с ограниченной ответственностью. Население коммуны располагает 7,87 тыс. га сельскохозяйственной земли, включая пахотные поля – 4,16 тыс. га, сады – 889 га, виноградники – 228 га. Техническое оснащение – 48 тракторов (включая 5 новых), 9 уборочных комбайнов и 15 грузовиков. Часть трудоспособного населения (250 чел. по данным опроса, около 400 чел. – согласно оценке примэрии) решает проблему занятости за пределами коммуны и страны;

d)      доходы населения формируются в основном от сельскохозяйственной деятельности на приватизированных земельных участках (в среднем 1,7 га), сдачи земли в аренду, работы по найму (26% населения), а также за счет заработков членов домашних хозяйств (в основном в возрасте 24-45 лет), работающих за рубежом. Существенную часть денежных доходов населения составляют пенсии, пособия и социальные компенсации. Дифференциация домохозяйств по уровню денежных доходов весьма велика. При среднем доходе на одно домохозяйство в 407,2 молд. лея (29,5 долл. США) в месяц, средний доход в первом квинтиле составляет 101,6 молд. лей (7,3 долл. США), а в пятом квинтиле – 1174,3 молд. лея (85,1 долл. США). Суммарный доход пятого квинтиля составляет 57,7% общего дохода всех домашних хозяйств, в то время как доход первого квинтиля – лишь 5,0%. Денежный доход пятого квинтиля домашних хозяйств в 11,6 раза больше, чем первого;

e)      расходы: в течение обследуемого месяца население коммуны потратило 987 774 молд. лея (71,6 тыс. долл. США) на 11 видов бытовых услуг, оплату лечения, питание, образование, и т. д. Необычно, на первый взгляд, для сельской местности, что расходы на продукты питания занимают первую строчку – 334 516 молд. лей (24,2 тыс. дол. США); за ними следуют расходы на энергетические ресурсы – 121 498 молд. лей (8,8 тыс. долл. США). Расходы на электроэнергию составили 67 347 молд. лей (4,9 тыс. долл. США) и существенно отличались по квинтилям домохозяйств. Так, пятый квинтиль домашних хозяйств потратил на электроэнергию в 17 раз больше, чем первый. Часть домашних хозяйств потребляет менее 15кВт.ч. Месячный доход этой группы потребителей электроэнергии в первом квинтиле составляет менее 124 молд. лея (9,0 долл. США), во втором – 125 – 148 молд. лей, в третьем – 149 – 177,4 молд. лей, и в четвертом и пятом квинтилях – 170,8 – 300 и более 300 молд. лей (21,7 долл. США), соответственно. Таким образом, ежемесячный доход этой группы составляет меньшую сумму, чем в среднем по домохозяйствам коммуны (407,2 молд. лей или 29,5 долл. США);

f)        жилищные условия большинства населения характеризуются наличием частного дома (85,4% домашних хозяйств) или государственных квартир (4,9%), наличием телевизоров (72,4%), холодильников (47,5%), стиральных машин (33,3%), автомобилей и мотоциклов (16,1%). 75% домашних хозяйств обеспечены газом, в т.ч. 13,8% - от газопроводов и  61,2% - при помощи газовых баллонов. В 18,0% наибеднейших домашних хозяйств газ не используется. Только в 8,5% домашних хозяйств есть водопровод. Отопление осуществляется, в основном, от печей (92,6% домашних хозяйств), у 5,7% есть газовое отопление;

g)      сельское предпринимательство в пределах коммуны пока слабо развито. Причины: отсутствие достаточных финансовых ресурсов (отсутствие накоплений, трудности, связанные с получением кредитов), отсутствие необходимой инфраструктуры (транспорт, агрохимия, ветеринарные услуги, семеноводство и т.д.) и информации. Зерно с малой прибылью продается фирмам-посредникам, молоко – в Кишинев (“Lapte” SA) и Бравичены (частному сыро-молочному заводу), фрукты и овощи – на Оргеевский консервный и винодельческий заводу. Реализация мяса не упорядочена. Цены, в большинстве случаев, диктует покупатель в ущерб производителям – крестьянским хозяйствам;

h)      контакты населения коммуны с социальными институтами и организациями (их частота и содержание) весьма определенно отражают социальные нужды людей. Согласно ЕА, наибольшее количество посещений было на почту (85,5% домашних хозяйств), в поликлиники (49,3%) или больницы (16,4%). Далее следует школа – начальная и средняя - (15,6%) и, очень редко – институты культуры: библиотеки (9,5%), клуб, кино (1,3%). Одна треть домашних хозяйств (36,0%) обращалась к местным органам власти – в примэрии села или коммуны, т.е. довольно часто. В то же время, в коммуне есть группа домашних хозяйств, которая контактирует с «внешним миром» лишь эпизодически; их социальная отчужденность порождена крайней бедностью. 

Острая нехватка «живых денег» на селе, нерегулярность получения денежных доходов от продажи сельхозпродуктов или сдачи земли в аренду создает видимость того, что не все получатели адресных компенсаций принадлежат к наибеднейшему слою населения коммуны. Это парадоксально, но согласно общей самооценке населения коммуны, средний денежный доход 17,4% домашних хозяйств, получающих адресные компенсации, в 1,8 раза больше, чем денежный доход 62,9% домашних хозяйств, которые не получают адресные компенсации. Это значит, что у 2/3 домашних хозяйств денежный доход меньше, чем у получателей АК и только у 20% домохозяйств – выше.  

Исходя из этих оценок, очевидна необходимость более многостороннего учета данных, характеризующих экономическое состояние претендента на адресные компенсации. Положение сейчас таково, что именно адресные компенсации формируют основную часть денежных средств, получаемых в форме социальных пособий, которые в коммуне Кукурузены составляют 13 815 молд. лей (1,0 тыс. долл. США). Хотя по общей сумме АК уступают по доходам от зарплат и пенсий, они очень важны в качестве регулярной денежной поддержки для бедных. Этот тип социальных пособий особенно востребован в сельской местности, где получение дохода в денежном выражении чрезвычайно затруднено по причине неразвитости экономических отношений. С другой стороны, для значительной части получателей (принимая во внимание их пожилой возраст, слабое здоровье) адресные компенсации являются единственным источником средств для оплаты бытовых услуг,  электроэнергии, топлива и лекарств. 

Использование ЕА в качестве инструмента сплошного обследования населенных пунктов позволило получить информацию не только о различных аспектах жизни домашних хозяйств, но и установить, что контингент с более низким доходом (зона бедности) намного больше, чем контингент получателей АК, т. е. выявить ошибку исключения. Кроме того, по ряду аспектов жизни современного молдавского села получены довольно “неожиданные” данные, недоступные официальной статистике: отсутствие земли у 10% домохозяйств; большие расходы на лечение и лекарства; неиспользование электроэнергии (8,8%) и газа (18,0%) большой долей домохозяйств; наличие телефонов почти у половины домохозяйств; контрастно высокие денежные доходы домохозяйств, получающих переводы из-за рубежа; и др. 

Общий вывод: ЕА, как инструмент для сбора информации о нуждаемости домохозяйств и отдельных лиц в социальной помощи вполне подтвердила свою пригодность в силу следующих обстоятельств:

a)      Информация, полученная с использованием ЕА, отличается достаточной полнотой. Она охватывает практически все необходимое – как социально-демографические, так и материально-финансовые данные о домашних хозяйствах, необходимые для принятия решения о предоставлении социальной помощи. Полученная информация носит монографический характер, что существенно повышает уровень ее качества и полноты;

b)      Включение в ЕА 80 переменных позволяет получить не только практически полную характеристику исследуемых домашних хозяйств об их материальном и финансовом положении, но и нарастить эту информацию  путем построения корреляционных связей между независимыми и зависимыми переменными;

c)      Информация, концентрируемая в ЕА, опирается на 33 документах респондента, которые подтверждают сообщаемые им данные, что существенно усиливает их достоверность;

d)      Композиция ЕА и ее рабочее название («Cerere pentru protecţie socială») внушает людям доверие; они надеются на будущую помощь. В силу этого, респонденты не опасаются предоставлять информацию как объективного, так и субъективного характера; тем самым существенно снижается недоверие респондентов и увеличивается правдивость полученной информации;

e)      Анкета позволяет получать данные не только о самом претенденте на помощь, но и о материально-финансовом положении его окружения и семьи, в которой он/она проживает. Такие данные очень важны, поскольку материальное положение респондентов зависит не только от его/ее доходов, но и от доходов семьи, в которой он/а проживет;

f)        ЕА позволяет получать информацию о «внешних связях», о социальных процессах, в которые вовлечены респонденты, и, в первую очередь, об их контактах с официальными и неформальными социальными институтами.

g)      Предложения по совершенствованию ЕА сводятся: (i) к корректировке содержания и редакции ее отдельных показателей, в том числе в интересах упрощения обработки данных на основе стандарта SPSS и (ii) к перекомпоновке лицевой страницы анкеты в целях ее большей информативности.

Итак, единая анкета «Cerere pentru protecţie socială», в основном, дееспособна. Возможна ее корректировка и «уплотнение». Как практически ее ввести в действие – решать Правительству. Скорее всего, это произойдет постепенно, через имплантацию ее как носителя принципа «помощь по нуждаемости» в ныне действующую систему социальной помощи, основанную на категорийном принципе. Со временем, значимость этого «эмбриона» окажется решающей в переходе сначала к смешанной системе («категории + нуждаемость»), а затем и к системе социальной помощи «по нужде», т.е. полностью ориентированной на людей, действительно нуждающихся в помощи государства.