Очерк 6 – июнь 2005 

"Regional Development In the Context of Fiscal Decentralization:
Models, Problems and Opportunities”
Soros Foundation-Moldova, Round Table, 1 July 2005

Децентрализация: сторонники и оппоненты
Анатолий Гудым

Настойчивое желание Президента и Правительства осуществить реорганизацию исполнительной власти преследует цель – сделать работу государственных органов эффективнее, менее бюрократизированной и коррумпированной, более комфортной для бизнеса и населения. Это проявилось в изменении структуры Правительства и объявленном сокращении (на 2/3!) численности государственного аппарата. 10 июля проводятся новые выборы примаров в муниципии Кишинев и большой группе сел. 

Одна из интриг этих выборов состоит в том, что генеральным примаром Кишинева, крупнейшего города-донора государственного бюджета РМ, наверняка станет действующий министр финансов РМ, выдвинутый правящей Партией коммунистов Молдовы. И если это случится, то согласно здравому смыслу, должно произойти удивительное превращение: министр финансов, адепт жесткой централизации власти и доходов госбюджета и последующих трансфертов районам и городам немедленно превратится в сторонника децентрализации и, прежде всего, фискальной децентрализации, укрепляющей экономическую основу местного самоуправления. 

Ирония судьбы, да и только! Но такой поворот обстоятельств, к счастью, опять актуализирует поиск баланса во взаимоотношениях «вертикали власти» и местного самоуправления на основе Европейской хартии местного самоуправления, которую Парламент Молдовы ратифицировал еще в 1997 году, а многие в госаппарате об этом уже и позабыли… 

* * * 

Переходный период в большинстве стран СНГ, включая Молдову, отмечен подвижками в сторону демократии и частичной децентрализации систем государственного управления. Принцип местного самоуправления отражен в новых конституциях и соответствующих законах этих стран. Осуществлено, по крайне мере формально, разделение властей. 

Властями признается, что без децентрализации невозможна демократия в стране в целом и на местном уровне – наиболее близком к населению и его нуждам. На практике, однако, все страны СНГ, включая Молдову, движутся к децентрализации с немалыми трудностями и при противодействии «оппонентов». Слишком сильна инерция предшествующих декад централизованного управления. И 15 лет оказалось недостаточно для того, чтобы новое законодательство и новые госструктуры стали естественной частью реальной жизни этих государств. Между тем, пример постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы показал, что децентрализация госуправления вполне достижима и в десять лет, но при наличии политической воли и консенсуса в обществе относительно здравого смысла и ожидаемых результатов реформ. 

Пока, как показывают социологические опросы, в странах СНГ состояние демократии и дееспособности органов местного самоуправления не вполне удовлетворяет население. Основная причина разочарования в результатах реформ управления состоит в том, что права и обязанности местных властей, закрепленные законодательно, далеко не в полной мере подкреплены их собственным ресурсами (собственность, налоги). Эти ресурсы малы, а большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет субсидий центрального правительства, и это резко сужает возможности самостоятельного принятия решений на низовом уровне. 

Кроме того, в большинстве постсоветских стран, включая Молдову, децентрализация, в общем, свелась к деконцентрации и/или делегации, когда имеет место некоторое рассредоточение полномочий, но центральное правительство сохраняет право аннулировать решения местных органов и, в любой момент, может забрать эти полномочия обратно. Полноценной передачи прав и ресурсов местным властям (деволюции как сильнейшей формы децентрализации) пока не произошло. Но такой подход недальновиден, поскольку слабость местных органов, их непрофессионализм и коррупция создают проблемы и государству, и населению. Более того, есть признаки того, что в Молдове реформы центрального уровня блокируются недостатком «мощности» местного госуправления.  
 

Децентрализация – это система, обеспечивающая предпосылки для прозрачности в управлении общественной собственностью и деньгами налогоплательщиков, а также повышения рациональности государственных затрат. В децентрализованной государственной системе граждане имеют больше возможностей для участия в процессе принятия решений, потому что политический процесс подразделяется на меньшие части.  

Децентрализация не предполагает единообразия, а признает «особистость» местного сообщества. Она создает базу для усовершенствования службы работы с населением. В области политики это означает укрепление основ демократии и развитие многопартийной системы, сохранение местных и культурных особенностей. 

Успех децентрализации в меньшей мере зависит от официальных речей политиков, а, в основном, от реального качества процесса децентрализации, например, степени участия децентрализованных единиц в процессе принятия решений. Сама по себе децентрализация не является гарантией эффективного управления или доступа граждан, особенно бедных, к основным видам услуг. Необходима децентрализация, которая продвигается дальше административных и финансовых мер до уровня распределения политической власти, что усиливает гражданское общество. 

Одной из самых больших трудностей, с которой сталкивается госуправление в странах СНГ, являются пустые разговоры о децентрализации или в лучшем случае деконцентрация или передача полномочий. Опыт Молдовы в последние годы – классический случай деконцентрации, когда созданы новые институты на региональном и местном уровне (что проявляется в стремлении министерств создать свои собственные филиалы на низовом уровне); органы местного самоуправления осуществляют задачи под руководством центральных властей; центральный уровень власти усиливает финансовый контроль за ресурсами и делегирует органам местного самоуправления новые обязанности, без выделения финансовых ресурсов для их исполнения; и решения на центральном уровне определяются законодательными положениями как решения высшего порядка. 

Реальный же процесс передачи власти происходит, когда право принятия решения передается на местный уровень и местные подразделения автономны и независимы, имеют свободу действий и ресурсы в рамках своей компетенции. Свободу действий при этом определяют:

·        общие правовые рамки, в которых существует местное самоуправление;

·        степень свободы выбора количества местных функций/услуг. Эта категория включает в себя количество ограничений, с которыми сталкиваются местные административные единицы, в виде стандартов, исходящих из центра, в отношении услуг, которые они должны предоставить;

·        финансовая свобода на местном уровне является решающей. В системе, где трансферты центрального правительства составляют большую часть доходов местного самоуправления, трудно достичь независимости. Реальная децентрализация может быть измерена в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления в формировании собственных доходов, таких как местные налоги, оплата за услуги и расходы;

·        неправовые формы, ограничивающие свободу действий: неформализованное административное распоряжение или циркуляр могут иметь обязательную силу для местных администраций, и неподчинение таким распоряжением может привести к юридическим или финансовым взысканиям.

Для того, чтобы местное самоуправление стало реальной силой в государственно-общественной жизни страны и эффективной составляющей госаппарата, внимание должно сфокусироваться на следующих областях:

·        конституция страны должна более конструктивно определить права, обязанности и ресурсы, гарантируемые местным органам власти Европейской хартией местного самоуправления; национальное законодательство должно четко разграничить функции и обязанности государственных органов (назначаемых центральным правительством) и органов местного самоуправления (избираемых населением). Особого внимания заслуживают принципы: территориальное самоуправление отделено от государственного управления; государство следит за законностью деятельности органов местного самоуправления; территориальные структуры наделяются соответствующими компетенцией, собственностью и финансовыми ресурсами для того, чтобы быть в состоянии осуществлять самоуправление;

·        децентрализация должна обеспечиваться в рамках модели субсидиарности, в соответствии с которой «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»;

·        независимость местных органов власти должна быть усилена путем четкого разделения бюджетов – местного или регионального, с одной стороны, и государственного бюджета (включая субвенции), с другой. Важно увеличить источники доходов, стабилизировать обязанности по расходам и обеспечить большую финансовую автономию местных властей;

·        необходимо упорядочить и сделать более транспарентными взаимоотношения между органами территориального самоуправления и частным сектором, создавая соответствующую бизнес-инфрастуктуру и эффективную систему обучения государственных служащих. Для того, чтобы сделать децентрализованную власть эффективной, необходимо привлечь в низовые органы квалифицированный персонал посредством предоставления вознаграждений и преимуществ, оплаты труда, стимулирующих их креативный интерес в работе;

·        активнее использовать право на межрегиональное сотрудничество и образование ассоциаций местных властей. Такие ассоциации должны играть более активную роль не только в осуществлении программ регионального и местного развития, но и в национальном стратегическом процессе, включая достижение Целей тысячелетия ООН в области развития и других программ, совместно реализуемых правительством Молдовы и его международными партнерами.