Sectiunea VI – iunie 2005

"Dezvoltarea regională în contextul decentralizării fiscale:
modele, probleme şi oportunităţi”
Soros Foundation-Moldova, masa rotundă, 1 iulie 2005

Decentralizarea: adepţi şi oponenţi
Anatol Gudîm

Dorinţa insistentă a Preşedintelui şi a Guvernului pentru reorganizarea puterii executive are ca scop – lucrul organelor de stat să fie mai efectiv, mai puţin birocrat şi corupt, mai confort pentru business şi populaţie. Aceasta a apărut în rezultatul schimbării structurii Guvernului şi declarării despre reducerea efectivului  aparatului de stat (cu 2/3!). La 10 iulie vor avea loc noi alegeri a primarului în  municipiului Chişinău şi în câteva sate. 

Una dintre intrigile acestor alegeri constă în faptul că primar general al Chişinăului, al celui mai mare oraş-donator a bugetului de stat din Moldova, posibil, va deveni ministrul actual de finanţe a Republicii Moldova, înaintat de către Partidul Comunist din Moldova. Şi dacă aceasta se va întâmpla, atunci conform bunului simţ, ar trebui să aibă loc o transformare surprinzătoare: ministrul finanţelor, adept al centralizării stricte al puterii şi al veniturilor bugetului de stat şi al transferurilor ulterioare către raioane şi oraşe, imediat se va transforma în adept al decentralizării şi, mai întâi de toate, al decentralizării fiscale, care va întări baza economică a auto-administraţiei locale. 

 Ironia soartei, atât şi nimic mai mult! Însă aşa întorsătură a circumstanţelor, din fericire, iarăşi va actualiza  cercetarea balanţei în relaţiile „puterii verticale” şi a auto-administraţiei locale în baza Cartei Europene a auto-administraţiei locale, pe care Parlamentul Republicii Moldova a ratificat-o încă în 1997, dar mulţi oficiali din aparatul de stat au uitat deja despre aceasta… 

* * * 

Perioada de tranziţie în majoritatea ţărilor CSI, inclusiv Moldova, este remarcată prin schimbări spre democraţie şi prin decentralizarea parţială a sistemului administraţiei de stat. Principiul auto-administraţiei locale este reflectat în noile constituţii şi în legile corespunzătoare acestor ţări. A fost realizată divizarea puterilor, cel puţin, din punct de vedere formal. 

Autorităţile admit, că fără decentralizare, democraţia în ţară nu este posibilă în întregime şi la nivel local  - mai aproape de populaţie şi de necesităţile ei. Deşi în practică, toate ţările CSI, inclusiv Moldova, se îndreaptă spre decentralizare cu greutăţi destul de mari şi cu rezistenţă „oponenţilor”. Inerţia decadelor precedente a administraţiei centralizate este foarte tare. 15 ani nu au fost de ajuns pentru ca noua legislaţie şi noile structuri de stat să devină o parte naturală din viaţa reală a acestor state. În timp ce, exemplul ţărilor post-socialiste a ţărilor din Europa Centrală şi de Est a demonstrat, că decentralizarea  administraţiei de stat este destul de realizabilă şi în curs de 10 ani, dar în prezenţa voinţei politice şi a consensului în societate referitor la bunul simţ şi la rezultatele mult aşteptate a reformelor. 

Deocamdată, după cum demonstrează sondajele sociologiste, în ţările CSI starea democraţiei şi capacitatea de muncă a organelor auto-administraţiei locale nu încântă pe deplin populaţia. Cauza principală a decepţionării de rezultatele reformelor administraţiei constă în faptul că drepturile şi responsabilităţile puterii locale, consolidarea legislaţiei, în deplină măsură nu sunt consolidate cu propriile mijloace (proprietate, impozite). Aceste mijloace nu sunt bune,  însă marea majoritate a veniturilor bugetelor locale se formează pe seama subsidiilor guvernului central, şi aceasta îndată restrânge posibilitatea luării de sine stătător a deciziilor la un nivel inferior.    

În afară de aceasta, în majoritatea ţărilor post-sovietice, inclusiv Moldova, decentralizarea, în general, a fost limitată la desconcentrare şi/sau delegaţie, când au loc careva distribuiri de mandate, dar Guvernul Central îşi păstrează dreptul de a anula decizia organelor locale, şi în orice moment, poate să ia aceste mandate. Transferul de valoare a drepturilor şi mijloacelor puterii locale (devoluţia ca cea mai puternică formă a decentralizării), deocamdată, nu a avut loc. Însă aşa tratare este neprevăzută, întrucât slăbiciunea organelor locale, neprofesionalismul lor şi corupţia pricinuiesc probleme atât statului, cât şi populaţiei. Plus la aceasta, sunt semne că în Moldova reformele la nivel înalt se blochează din cauza insuficienţei puterii conducerii locale. 

Decentralizarea –  un sistem, ce asigură premisa creşterii clarităţii în managementul proprietăţii publice şi a banilor contribuabililor, dar de asemenea şi mărirea raţională a cheltuielilor de stat. În sistemul decentralizării de stat, cetăţenii au mai multe posibilităţi de a participa la procesul luării deciziilor, deoarece procesul politic se împarte în părţi mai mici. 

Decentralizarea nu presupune un caracter uniform, dar recunoaşte „un specific” al societăţii locale. Ea creează baza pentru îmbunătăţirea serviciilor cu oamenii. În domeniul politicii aceasta înseamnă întărirea bazelor democraţiei şi răspândirea unui sistem cu multe partide, păstrarea particularităţilor locale şi culturale. 

Succesul decentralizării, într-o oarecare măsură mai mică, depinde de discursurile oficiale ale politicilor, dar, în general, de calitatea reală a procesului decentralizării, ca de exemplu, nivelul de participare a unităţilor decentralizate în procesul luării deciziilor. De felul său, decentralizarea nu apare ca o garanţie a conducerii efective sau ca acces pentru cetăţeni, în special pentru săraci, la tipurile de bază a serviciilor. E necesară decentralizarea, care  merge mai departe de măsurile administrative şi financiare până la împărţirea puterii politice, care întăreşte societatea civilă.  

Una dintre greutăţile cele mai mari, cu care se ciocneşte administrarea publică în ţările CSI, sunt vorbele deşarte despre decentralizare sau în cazul cel mai bun desconcentrarea sau transmiterea mandatelor. Experienţa Moldovei în ultimii ani – este un caz clasic al desconcentrării, când sunt create noi instituţii la nivel regional şi local (ceea ce dă dovadă de tendinţa ministerelor de a crea sucursalele sale proprii la un nivel inferior); organele auto-administraţiei locale îndeplinesc sarcinile sub conducerea puterii centrale; nivelul înalt al puterii întăreşte verificarea financiară a mijloacelor şi încredinţează organelor auto-administraţiei locale noi responsabilităţi, fără desemnarea mijloacelor financiare pentru îndeplinirea lor; şi decizia la nivel înalt se determină prin acord legislativ ca decizie a ordinii de sus. 

Procesul real al transmiterii puterii are loc, când dreptul luării deciziilor se transmite la nivel local şi puterea locală  e autonomă şi independentă, pot activa liber şi mijloacele în cadrul competenţei sale.

Libertatea activităţii este determinată de: 

• cadre juridice generale, în care există auto-administraţie locală. 

• nivelul de libertate în alegerea numărului funcţiilor/serviciilor locale. Această categorie include în sine numărul de restrângeri, cu care se ciocnesc unităţile administraţiei locale, în formă de standarde ce provin din centru, în legătură cu serviciile, pe care ei trebuie să le pună la dispoziţie. 

•  libertatea financiară la nivel local e hotărâtoare. În sistem, unde transferurile guvernului central alcătuiesc mare parte a veniturilor auto-administraţiei locale, e greu de a obţine independenţă. Decentralizarea reală poate fi stabilită în legătură cu mandatele organelor auto-administraţiei locale la formarea veniturilor proprii, aşa ca impozitele locale, plata pentru servicii şi cheltuieli; 

• formele incorecte, limitează libertatea acţiunilor:

dispoziţia administrativă  neoficializată sau circulară poate avea o putere obligatorie  pentru administraţia locală, şi nesupunerea la aceste dispoziţii poate duce la declaraţii juridice sau financiare; 

Pentru ca auto-administraţia locală să devină o putere reală în viaţa socială a ţării şi  efectivă în alcătuirea aparatului de stat, atenţia trebuie să fie îndreptată spre următoarele domenii:  

• constituţia ţării trebuie în mod mai constructiv să determine drepturile, obligaţiunile şi mijloacele, garantate de către autorităţile organelor locale ale Cartei Europene  auto-administraţiei locale; legislaţia naţională trebuie foarte exact să limiteze funcţiile şi obligaţiunile organelor de stat (menţionate de către guvernul central) şi a organelor auto-administraţiei locale (alese de către populaţie). O deosebită atenţie merită următoarele principii: auto-administraţia teritorială este separată de către administraţia de stat; statul urmăreşte legalitatea activităţii organelor auto-administraţiei locale; structurile teritoriale se distribuie conform competenţei corespunzătoare, în mod propriu şi cu mijloace financiare pentru a fi în stare să realizeze auto-administrarea; 

• decentralizarea trebuie să fie asigurată în cadrul modelului subsidiarităţii în legătură cu care „realizarea mandatelor de stat, drept regulă, trebuie în mod preponderent să învinovăţească organele puterii, care sunt mai aproape de cetăţeni”; 

• independenţa autorităţilor locale trebuie să fie întărită pe calea exactă a separării bugetelor -  locale sau regionale, pe de o parte, şi a bugetului de stat (inclusiv subvenţia), pe de altă parte.

Cel mai important e mărirea surselor de impozite, stabilirea obligaţiunii pentru cheltuieli şi asigurarea autorităţilor locale cu o  mare autonomie financiară; 

• e necesar ca relaţiile între organele auto-administraţiei teritoriale şi a sectorului privat să fie mai transparente, creând  o infrastructură-business şi un sistem efectiv pentru studiile funcţionarilor de stat. Pentru ca decentralizarea să devină o autoritate efectivă, e necesar de a fi atras un personal calificat  pentru oferirea recompensei şi privilegiilor, plăţii muncii, ce stimulează interesul lor creativ la serviciu;   

• dreptul la cooperarea inter-regională  şi formarea asociaţiilor autorităţii locale trebuie utilizat în mod activ. Asociaţii de aşa fel trebuie să joace un rol mai activ nu numai la realizarea programelor de dezvoltare regională şi locală, dar şi în cadrul procesului naţional-strategic, incluzând atingerea Scopurilor mileniumului ONU  în domeniul dezvoltării şi altor programe, realizate concomitent de către guvernul Moldovei şi partenerii săi internaţionali.