Очерк 14 – октябрь 2003

Можно ли остановить деурбанизацию?
Анатолий Гудым

Новые времена принесли Республике Молдова немалые перемены. Среди них – открытость страны миру, реформа собственности, становление рынка и частного сектора, приватизация земли, либерализация торговли – внешней и внутренней, демократизация общественной жизни. Есть, однако, и такие стороны жизни, где изменения носили деструктивный характер: расширение зоны бедности и социального неравенства, эмиграция и  массовая трудовая миграция за рубеж, деиндустриализация городов, разрушение социальной инфраструктуры сельской местности, стагнация экосистем. 

Большинство этих негативных процессов имеют территориальное проявление. Несмотря на это, в общей совокупности наших реформ проблемам управления территориальным развитием перманентно уделялось минимальное внимание. 

Отчасти, это является отголоском недавнего прошлого, - поскольку в советский период преобладал отраслевой принцип государственного управления и все рычаги управления и ресурсы находились у центрального Правительства и отраслевых министерств. После 1991 года министерства (кроме Министерства финансов) лишились этих рычагов (право распределять инвестиции, фонды и т.д.), однако и местные органы (районы и города) также их не получили – ни в виде функций самоуправления, ни в виде муниципальной собственности или достаточной базы местных бюджетов. Вместо «федерализации бюджета» страны мы получили обратное – его еще большую централизацию. Невнимание к нуждам территорий – одна из главных причин низкой эффективности реформ в стране. 

Деурбанизация как факт. Переходный период отмечен в Молдове, среди прочего, сокращением городского населения. Его численность на всей территории страны, включая Приднестровье, по состоянию на 1 января 2003 г. составила 1914.9 тыс. чел., или 45.3%, в том числе в Правобережье – 1497.4 тыс. чел., или 41.4% от всего населения. Основные причины: деиндустриализация городов, стагнация их инфраструктуры и депопуляция, более сильная в городах, чем в сельской местности. 

Урбанизация страны, как одно из достижений советского периода, наиболее быстро проходила в 60 – 80-ые годы с размещением на ее территории более 300 новых промышленных предприятий, работавших как на привозном сырье (энергетика, машиностроение, легкая и мебельная промышленность), так и на местном – промышленность пищевая и строительных материалов. В результате, за 1961 – 1990 гг. численность городского населения возросла с 670 тыс. человек до 2.1 млн. чел., или в 3 раза! Городской каркас страны сформировался из 21 города (один крупный – Кишинев, три средних - Бельцы, Тирасполь, Бендеры, остальные - малые города с людностью до 50 тыс. человек) и 45 поселков городского типа. 

После 1990 года, в условиях системного кризиса экономики, городское население сократилось на 154.4 тыс. человек, что равно населению Оргеева, Сорок, Унген и Кагула вместе взятых, или населению Бельц, которое, кстати, само сократилось почти на 10%.  

Динамика городского населения (включая Приднестровье) была следующей:  

Кризис городов в наибольшей мере затронул малые города и новые поселки городского типа, особенно те, чья жизнь определялась одним предприятием: Резина (цементный завод), Кантемир (консервный завод), Бричаны, Александрены, Глодяны (сахарные заводы) и т.д. Относительно устойчивым оказался Кишинев, чье население (в сопоставимых границах) уменьшилось не намного: с 661.4 тыс. чел. по переписи 1989 г. до 660.7 тыс. на начало 2003 года. И это при том, что большая часть бизнеса сосредоточена в столице: на муниципий Кишинев в 2002 г. приходилось 68% всех зарегистрированных в РМ малых и средних предприятий, 75% объема выпуска их продукции и 57% занятых.

Среди граждан РМ, выезжающих на заработки за границу, по данным Департамента статистики и социологии, жители городов составляли в последние годы 35 – 38%. Во II квартале 2003 г., например, их было 88.3 тыс. человек, что равно населению десяти (!) таких поселков как Кантемир. 

Налицо усиление сельского облика Молдовы. И это на фоне вполне урбанизированной структуры соседних Румынии и Украины, доля городского населения в которых составляет, соответственно, 55 и 68%. Меньше Молдовы сейчас доля городского населения только в одной европейской стране – Албании. 

Обеспечит ли административно-территориальная реформа 2003 года оживление городов? Ответ на этот вопрос, скорее всего, будет отрицательным. Возврат к 40 территориальным районам (32 - в Правобережье, 3 – в АТО Гагаузия и 5 – в Приднестровье) большинство из которых имеют небольшой демографический и производственный потенциал, может быть и «приблизит власть к населению», но не позволит концентрировать ресурсы – ни из госбюджета, ни со стороны. Все города (кроме Кишинева и Бельц) и районы еще надолго обречены быть зависимыми от трансфертов, выделяемых Правительством централизованно. Показательно, например, как Правительство (Распоряжение № 93-р от 8 сентября 2003 г.) планирует провести свои выездные заседания в Страшень (сентябрь), Окнице (октябрь), Бесарабяскэ (ноябрь) и Штефан – Водэ (декабрь). Намечено рассмотреть вполне актуальные для этих городов и районов вопросы – развитие предпринимательства, обеспечение населения природным газом, электроэнергией, питьевой водой и др. Но среди «ответственных за подготовку» названы только министерства (экономики, сельского хозяйства и пищевой промышленности, экологии и строительства) и департаменты. Но нет местных органов. К тому же, города сейчас оказались «утопленными» в районы: все взаимоотношения городов с государственным бюджетом (включая трансферты) строятся через финансовые службы районов.  

Такое отношение к городам нельзя признать продуктивным. Между тем, начиная с XIV века власти, управлявшие Молдовой, делили ее по-разному – на цинуты, райи, уезды, районы, - но во все времена «каркас страны» скрепляли города и дороги. И сейчас, если исходить не только из нынешней повсеместно бедственной ситуации, но и задач перспективы, то следует признать, что одновременно поднять и выровнять уровень развития по всей территории страны нереально. Необходимо выделение своеобразных «полюсов роста».  

Города как «полюса роста» территорий. Мировая история дает многочисленные примеры стимулирующей, организующей роли городов для развития регионов и стран: города – республики Древней Греции, ганзейские города средневековой Германии, города - колонии Причерноморья и т.д. Особую роль, особенно в периоды кризисов, играли города и в истории Молдовы. 

С учетом этого, в региональной теории и практике общепризнанной является концепция узловых или поляризованных районов, формирующихся вокруг городов, как центров кристаллизации административной, экономической и социальной активности. Функциональные взаимосвязи в таких районах в наибольшей мере проявляются в потоках – трудовая миграция, потоки сырья, товаров и услуг, транспортные связи. Города как полюса роста таких регионов определяют характер развития тяготеющих к ним территорий и концентрируют такие сферы как предпринимательство, «бизнес для бизнеса», инвестиции, финансовые операции и образование.  

Региональная политика, осуществлявшаяся в 70 - 80-ые гг. в МССР (помимо элементов администрирования и волюнтаризма), в научном отношении опиралась как на выделение однородных регионов (зоны специализации сельского хозяйства), узловых регионов (города – промышленные узлы, перспективные населенные пункты), так и программируемых регионов (программа развития Кишинева, программа по Югу Молдовы). 

Базовыми, долгосрочными документами при этом были «Комплексная районная планировка Молдавской ССР» и «Региональная система расселения Молдавской ССР». В соответствии с ними на территории страны выделено 4 групповые системы расселения (Север, Центр, Юго-восток и Юг), 8 планировочных зон (их центры – Единцы, Бельцы, Рыбница, Унгень, Кишинев, Тирасполь - Бендеры, Комрат и Кагул), которые в свою очередь делились на 36 подзон и 86 микрозон. 

Города, в зависимости от сложности их функций, эшелонировались по четырем уровням: многофункциональные центры групповых систем расселения; межрайонные центры, влияние которых распространяется на несколько низовых районов; города – центры низовых районов; местные центры. 

В последнее десятилетие научная и проектная база региональной политики в РМ не обновлялась, а ситуация на территории (кроме Кишинева и его субурбии) ухудшилась повсеместно и практически «равномерно». 

По этой причине возможная инициатива Правительства (Министерства экономики? Министерства экологии, строительства и развития территорий?) по обоснованию и реализации концепции «города как полюса роста территорий» могла бы опираться (для начала!) на «предшественников» - исследовательские разработки институтов НИИ планирования, КиевНИИгипроград, Молдгипрострой (ныне «Urbanproect») и Молдгипросельстрой (ныне «Rural proect»): «Комплексная районная планировка Молдавской ССР», «Региональная система расселения Молдавской ССР», «Методика и варианты формирования сети административно-территориальных районов», утвержденные в свое время Правительством и никем пока не отмененные за неимением новых наработок.  

Опираясь на них, в качестве опорных пунктов – возможных «полюсов роста» окрестных территорий, предварительно могут быть названы 12 городов: Бельцы, Единцы и Сорока – в Северном регионе, Кишинев, Оргеев и Унгены – в Центральном, Комрат, Кагул и Тараклия – в Южном, и Тирасполь, Рыбница и Дубоссары – в Юго-восточном регионе страны.  

Концентрация внимания Правительства на ограниченном круге городов – центров межрайонного значения позволит сэкономить ресурсы и время. Такой подход, наверняка, вызовет возражения администраций других городов и районов и их симпатизантов в Парламенте и Правительстве. Но тогда мы еще раз упустим преимущества, которые дает выделение приоритетов в экономической политике. Эту ошибку мы уже допустили не вычленив на заре реформ приоритеты в обрабатывающей промышленности или агропромышленном комплексе, что и пытаемся сейчас исправить. 

Практическая реализация концепции «города - полюса роста территорий» предполагает ее правовое обеспечение, создание достоверной статистики по городам и районам, механизма финансовых взаимоотношений центра и опорных городов. Работа не из простых, но она конкретна, в силу чего вполне заслуживает того, чтобы стать конструктивной частью Стратегии экономического роста и борьбы с бедностью, которую Правительство формирует как платформу экономической политики на ближайшие годы.